法制办官员解读彩票管理条例:以法治担保幸运
发布日期:2015-01-30 字号:[ ]

    前些年发生的著名彩票丑闻“西安宝马案”,一直在提醒我们这样一个现实:即使是神赐的好运气,也需要法治的救济和担保。《彩票管理条例》的颁布实施,为彩票事业的健康发展夯实了制度基础

  新中国历史上第一部《彩票管理条例》将于2009年7月1日起实施。这对于发展20年有余的中国彩票市场来说,无疑是重大利好。

  值《彩票管理条例》即将实施之际,作为彩票管理条例草案起草审查工作的直接参与者,国务院法制办政法司朱卫国处长说:“前些年发生的著名彩票丑闻‘西安宝马案’,一直在提醒我们这样一个现实:即使是神赐的好运气,也需要法治的救济和担保。《彩票管理条例》的颁布实施,为彩票事业的健康发展夯实了制度基础。”

  就条例系统规范了彩票的管理体制、运作原则、发行销售、开奖兑奖、安全管理、风险防范、资金监管以及法律责任等内容,朱卫国进行了详细解读。

  彩票的六大法律特征

  《彩票管理条例》第二条规定:“本条例所称彩票,是指国家为筹集社会公益资金,促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售,自然人自愿购买,并按照特定规则获得中奖机会的凭证。彩票不返还本金、不计付利息。”

  朱卫国认为,上述规定,点明了彩票的六个法律特征:

  目的上的公益性。彩票是博彩形式的一种,当然具有博彩的副作用,国家所以能够认可这种形式的博彩而特许发行彩票,主要是基于筹集社会公益金的正当目的。

  发行上的垄断性。彩票是由国家特许发行、依法销售的。根据条例第三条的规定,国务院特许发行福利彩票、体育彩票。未经国务院特许,禁止发行其他彩票。

  性质上的射幸性。彩票法律关系的实质,是在彩票机构和彩票购买者之间建立起一种射幸合同关系。这种民事法律关系的特点是具有“以小搏大”的“输-赢”概率。民法通则和合同法没有规定射幸合同,因此赌债等射幸契约关系不受民事基本法律的保护。《彩票管理条例》第一次确立了此类民事法律关系的合法性,但仅仅限于国家特许发行的彩票。

  购买上的自愿性。不得摊派、不得强买强卖。条例将彩票的购买主体限定在自然人,旨在限制法人和其他组织购买彩票,以避免应纳税收入的流失。

  形式上的要式性。彩票是按照特定规则获得中奖机会的有效凭证。所谓特定规则,是指具体彩票游戏品种的游戏规则以及条例关于开奖、兑奖的相关规范。这是确立彩票机构和购买者之间权利义务的主要依据。

  对价的不可逆性。彩票是射幸合同的书面凭证,不同于股票、存款单等权利载体。购买彩票支付价款,是彩票购买者履行合同义务的行为,不存在返还本金、计付利息的问题。

  发行权由中央政府垄断

  彩票机构分为发行机构和销售机构两类。《彩票管理条例》第六条规定:“国务院民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票发行机构、体育彩票发行机构(以下简称彩票发行机构),分别负责全国的福利彩票、体育彩票发行和组织销售工作。省、自治区、直辖市人民政府民政部门、体育行政部门依法设立的福利彩票销售机构、体育彩票销售机构(以下简称彩票销售机构),分别负责本行政区域的福利彩票、体育彩票销售工作。”

  朱卫国表示,尽管条例规定的彩票发行机构和彩票销售机构在条例生效实施前就已经是既成事实,但是,在条例生效实施后,其法律性质和法律关系必须严格根据条例的规定刷新:

  首先,彩票发行机构集中在中央政府。自条例生效实施后,地方的彩票机构只承担彩票销售职责,不具有彩票发行职能和权能。

  需要澄清的是:彩票发行机构不但负责彩票的具体发行和组织销售工作,而且自身也具有直接销售彩票的权利能力,但是,发行机构是否具体从事彩票销售工作,由其根据具体彩票游戏品种的销售方式和特点裁量决定,或者在彩票游戏规则中予以明确。

  其次,彩票销售机构没有彩票发行职能,也不得跨地区、跨领域销售彩票,其与彩票发行机构的关系是委托关系,即彩票销售机构根据条例的规定,并接受彩票发行机构的委托,具体负责本行政区域内福利彩票、体育彩票的销售。因此,严格说来,彩票法律关系的双方当事人是彩票发行机构和彩票购买者,彩票销售机构和彩票代销者一样,并不是独立的彩票法律关系的当事人,而只是彩票发行机构一方的代理人。这就意味着,彩票发行机构应当为具体的彩票法律关系承担最终的义务和责任,尽管这种义务和责任可以由彩票销售机构、彩票代销者代为履行或者承担,但却不能通过契约的形式而免除。

  需要说明的是,省、自治区、直辖市的彩票销售机构虽然不具备彩票发行的职责,但这不影响彩票发行机构申请开设发行区域为一个省、自治区或者直辖市的彩票游戏品种,并组织该省、自治区、直辖市的彩票销售机构负责销售,从而形成限定在某一区域发行的彩票游戏品种。

  开设品种要听取社会意见

  风险控制和安全保障,是包括彩票在内的博彩业所面临的十分紧要的问题。朱卫国介绍,风险控制和安全保障内容贯穿了条例始终:

  制度保障主要有:要求彩票发行机构在申请开设彩票游戏品种时,必须提交风险控制方案;要求国务院财政部门在审批具体游戏品种时,切实执行严格控制彩票风险的原则,并通过专家评审、听证会等方式对开设彩票品种听取社会意见;授权国务院财政部门,在紧急情况下可以决定采取变更彩票品种审批事项或者停止彩票品种的行政强制措施;要求彩票机构建立风险管理体系和可疑资金报告制度,保障彩票发行、销售的安全。

  技术保障主要是:在技术标准方面,要求彩票机构采购符合安全技术标准的彩票设备和技术服务;在销售环节,要求彩票机构为彩票代销者配置彩票投注专用设备,并保障在系统内专用;在开奖环节,要求彩票机构加强对开奖设备的管理,并配置备用开奖设备,确保开奖设备正常运行;在资金管理方面,要求中央和省级财政部门建立彩票发行、销售和资金管理信息系统,及时掌握彩票销售和资金流动情况。

  管理保障表现为:要求彩票机构负责彩票销售系统的数据管理、开奖兑奖管理以及彩票资金的归集管理,不得委托他人;要求彩票机构应当确保彩票销售数据的完整、准确和安全,当期彩票销售数据封存后至开奖活动结束前,禁止查阅、变更或者删除销售数据;禁止以赊销或者信用方式销售彩票,确保彩票资金的安全。

  此外,条例专门设定法律责任一章,对违反上述风险管理和安全保障内容的行为设置了严厉的处罚。

  平衡公益使命与社会责任

  纵观世界各国,发行彩票均以责任博彩、理性博彩立足。朱卫国说,《彩票管理条例》实现了彩票公益使命与社会责任的必要结合与微妙平衡。

  条例重点规范公益使命表现在,不仅在定义中明确揭示彩票的公益使命,同时,要求开设专门的彩票资金账户,用于核算彩票资金,并明确要求彩票机构及时上缴彩票公益金和彩票发行费中的业务费,不得截留或者挪作他用;明确逾期未兑奖的奖金,纳入彩票公益金;明确彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业,按照政府性基金管理办法纳入预算,实行收支两条线管理,不用于平衡财政一般预算;明确彩票公益金的分配政策由国务院批准决定;要求彩票发行费、彩票公益金的管理、使用单位,依法接受财政部门、审计机关和社会公众的监督,并要求中央和省级财政部门每年向本级人民政府报告上年度彩票公益金的筹集、分配和使用情况,并向社会公告等。

  在社会责任方面,条例充分保障彩票运作的公开性、透明度和公信力,明确要求开设彩票品种应当听取社会意见,并要求将开设、停止彩票品种或者变更彩票品种审批事项的有关信息以及发行、销售、中奖情况向社会全面公布,接受社会公众的监督。并统一要求彩票销售场所张贴理性购买彩票等警示标语,禁止就彩票进行虚假性、误导性宣传,禁止向未成年人销售彩票等。

  □背景资料

  我国彩票以传统乐透型为主

  1987年至2008年的20年间,我国累计销售彩票5748亿元,筹集彩票公益金1862亿元。从2007年开始,全国年彩票发行销售规模已逾千亿,无论在彩票发行规模还是公益金筹集数量方面,都已超过香港特别行政区的博彩业,并以更快的速度增长。

  随着彩票发行规模的扩大,公益金的使用领域也相应拓展,从民政福利和体育事业,逐步向学生校外活动场所建设、北京奥运会、人道主义救助事业、残疾人事业、城乡医疗救助、教育助学和社会保障基金等领域延伸,彩票在社会生活中的影响力在逐步扩大。

  与彩票发行规模的扩大对照,彩票的游戏品种却依然相对低端。2009年第一季度,全国共销售彩票278.03亿元,其中乐透(传统)型彩票、即开型彩票(含中福在线即开型)和竞猜型彩票,分别约占77.8%、17.5%、4.7%。这说明,我国彩票仍以传统乐透型为主,存在品种单一、结构合理性差、游戏资源开发粗放等问题,彩票消费在社会中的普及程度,尤其是在文化生活层面的影响力还相当薄弱。为了扭转这一局面,《彩票管理条例》对彩票游戏品种的审批原则提出了明确的要求,条例第七条第二款明确规定:“国务院财政部门应当根据彩票市场健康发展的需要,按照合理规划彩票市场和彩票品种结构、严格控制彩票风险的原则,对彩票发行机构的申请进行审查。”


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