编者按
根据党中央国务院批准的“新三定”方案，民政部增设养老服务司。本次机构改革传递出一个明确的信号，国家对于养老事业的重视前所未有地提高，直观地体现在主管单位由一个正处级机构提升为一个专门的司局。作为最基本的社会服务之一，养老服务政策顶层设计如何完善，法律法规如何健全，部门协同运行机制如何畅通，各项改革项目如何深入对接，地方实践如何迅速跟进，亟待开启一场思想统一、观点碰撞、理念融合、知行合一的讨论。本期周刊，我们的讨论正式开始，期待更多的同仁火速加入，共同勾画未来养老事业和产业的蓝图。
2019年初召开的民政工作视频会议，将新一轮国务院机构改革后民政部门的职责概括为“三最一专”，即“最底线的民生保障、最基本的社会服务、最基础的社会治理和专项行政管理”。就此而言，民政工作中的“养老服务”应该属于最基本的社会服务。因此，为“最基本的养老服务”作出内涵和外延的界定，便成为一个饶有兴味的话题。
首先，我们来讨论一下这个复合名词“最基本的养老服务”的定语部分——“最基本”，因为这样用词是具有创新意义的。什么是“基本”？在《汉语大词典》的相关诠释中，有两条与我们讨论的问题相关：其一，“根本的，主要的”；其二，“大体上、大部分”。综合起来，“基本”这个形容词可以从这两个方面去解释：既十分重要甚至不可或缺，但又有某种程度的不确定性。再来看起修饰作用的副词“最”，有关的解释在《汉语大词典》中也有两条：其一，“指居于首要地位的人或事物”；其二，“表示某种属性超过所有同类的人或事物”。其中的关键词是“首要地位”和“超过所有同类”。综合这两条，可以演绎出一个解释，即“处于一种极致或极端的状态”。概括以上的“咬文嚼字”：“最基本”就是“极其重要乃至不可或缺，但又有某种不确定性”。
其次，我们来讨论一下作为这个复合名词的主语部分——“养老服务”。从个人的语感和理解力出发，“养老”这个词我不太喜欢——谁养谁啊？在不同的场合，笔者曾经与知名学者沟通，他们也表达过同样的意思。按国际惯例，准确的用词应该是“老年服务（Elderly Service）”。
拿“最基本”——极其重要乃至不可或缺，但又有某种不确定性——这样的语义来修饰和限定老年服务，使人联想到2016年世界卫生组织的两个重要文献中强调的一个词——“照护依赖（Care Depends）”。在《中国老龄化与健康国家评估报告》中的定义比较学术化，照护依赖是指“频繁的需要他人的帮助和照护，超出了健康成人的正常需求。”在《关于老龄化与健康的全球报告》的定义则显得口语化：“当功能发挥下降到没有别人的帮助时，个体就不再能够完成基本的日常生活必要的活动，此时会出现照护依赖。”世界卫生组织解释道：在经济学中使用依赖一词，通常表达的是一种负面状态。但照护依赖是个中性词，反映的是“一种能力衰减”。就是说：一个成年人，在日常生活中，时时、事事、处处离不开他人的帮助和照顾；这种对他人依赖的程度，远远超过一个普通成年人的正常需求，这样的状态就被称为照护依赖。显而易见，处于照护依赖状态下的失能失智老人便是“处于一种极致或极端的状态”。因此，对他们提供照护服务，就完全合乎以上对“最基本”的解释。
按国际共识，对有照护依赖的失能、失智老人提供照护服务已经形成了一种制度，这就是“长期照护（Long-term Care）”。早在2000年，世界卫生组织就出台了一个重要文献《建立老年人长期照顾政策的国际共识》,第一次提出“长期照顾”的概念，即“由非正式提供照顾者（家庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生、社会和其他）开展的活动系统，以确保缺乏自理能力的人能根据个人的优先选择保持最高可能的生活质量，并享有最大可能的独立、自主、参与、个人充实和人类尊严”。顺便提一下，在上述2016年出台的两个文献的中文版中，“Long-term Care”已经被翻译成“长期照护”。
笔者认为，这样的改译是有其深意的。长期照顾毫无疑问指的是生活照顾，但改成照护之后，这个“护”就体现了另外两重含义：一是康复护理，失能老人的生活照护离不开一些最基本的康复护理，而这些康复护理常常又没有很高的医疗技术门槛；二是权益保护，即把保持失能失智老人“最高可能的生活质量”和“独立、自主、参与、个人充实和人类尊严”作为这项制度的终极目标。
从这一点出发，如何区分医疗服务和长期照护服务的界限也就十分清楚了：医疗服务的目标是疾病诊治，长期照护服务的目标是照护依赖。在实践中，医疗服务是由医院提供的，而属于社会服务范畴的长期照护是由老年服务机构或称老年照护机构提供的。
最后，我们要解释一下“基本”的另一层含义，即其“不确定性”的一面。从理论上说，社会政策通常被看成是一个动态的过程。一项政策在基本理念和价值判断上一定要体现其确定性、可预期性和可持续性；但在操作层面，在不同的时空条件下又必须有一定的“弹性”，这可能是多数政府比较偏爱“基本”一词的原因。
综上所述，“最基本的养老服务”就是由照护依赖引发的对失能失智老人的长期照护。实际上，老年人并不是一到60岁的法定年龄就要由政府和社会给予百般呵护，民政部门一定要把工作的重心放到有照护依赖的失能失智老人和长期照护服务上来，这才是货真价实的“最基本的社会服务”。
（作者系中国社科院研究员）（中国社会报3.11）
