孙 平
随着我国城镇化向深度和广度推进，在城市群内部逐渐形成的以超大、特大型城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的都市圈，已成为城市群发展的引擎、成为区域竞争的领头羊、成为国家综合实力的重要体现。推进都市圈发展，就是抓住了新型城镇化及区域协调发展的“牛鼻子”。必须从战略高度科学谋划都市圈行政区划，为实现高质量发展营造良好的体制环境、打造有效的空间载体和支撑。
深化认识
都市圈区域的城镇化水平较高、城市建制密集、人口规模较大，城市之间分工明确、各具特色、优势互补、联系密切，是一定区域乃至国家经济发展最活跃、最高效、最重要的地带。由于历史等客观原因，我国都市圈发展不均衡，总体水平相对较低，都市圈内部联系不紧密，协同发展体制机制不健全等问题依然突出。从实际出发，科学规划、稳步推进都市圈行政区划优化设置，有利于避免都市圈内城市发展各自为政、自成体系的现象，有利于克服核心城区发展空间受限所带来的“大城市病”等问题，对于完善我国城镇化总体格局、全面贯彻落实新发展理念、实现区域经济社会转向高质量发展，具有重大而深远的意义。
明确思路
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对都市圈行政区划工作的领导，坚持以人民为中心，坚持稳中求进的工作总基调，发展新理念，推动高质量发展，以促进中心城市与周边城市城镇同城化发展为方向，加强顶层规划，努力构建适应现代经济社会发展需要的都市圈行政区划。坚持尊重规律、顺势而为，深化改革、创新发展，区域协调、功能互补，市场主导、行政引导，统筹谋划、分类指导的原则。重点将省会、副省级城市及其相邻区域，以及经济实力较强的省域副中心城市及其相邻区域纳入都市圈范畴，围绕都市圈同城化发展趋势，依据国家发展战略，结合地方实际，科学谋划行政区划改革创新，不断完善都市圈行政区划结构体系。
界定范围
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》及国家有关部门提出，都市圈以1小时通勤圈为基本区域范围。各地要从实际出发，合理划定都市圈行政区域形态和拓展空间。首先，准确界定都市圈现有行政区域空间范围。采取动态大数据方法，如基于手机人流数据、基于客运及货运的交通流数据、基于产业互投的投资流数据等，综合判定核心城市主要辐射范围，由此准确界定都市圈现有行政区域空间范围。其次，合理选择都市圈未来行政区域拓展空间。都市圈核心城市可开发用地空间一般呈递减规律，使得依托核心城市优质的基础设施条件在其外围进行开发建设成为一种趋势，可以充分利用外围土地、人力等综合成本低的有利条件优化营商环境，跳出都市圈中心城区，在外围地带新开辟功能区、开发区或行政建制。根据都市圈可达性与发展现状进行发展廊道潜力的评价，明确未来发展廊道与新拓展区域的联系，进而确定都市圈行政区域拓展空间。
完善结构
结合自然地理环境、交通条件、人口聚居状况、产业布局、公共服务等因素，确定都市圈核心城区或组团中心形成的基本空间形态，如单中心、双中心、一主多副、组团式形态等等。单中心或双中心形态，即以单核城市或双核城市为中心向外辐射；一主多副形态，即以核心城市或城区为主、若干次级中心为副形成一主多副形式向外辐射；组团式形态，即以相对均衡的若干中心组团形式向外辐射。按照都市圈特有的地理空间形态及建设环境等实际情况，合理设置行政建制和优化行政区域。着重按照基础设施连接性、贯通性要求，以一体化规划、建设和管理为依据，以城市间公路及轨道交通干线为依托，统筹考虑都市圈中心交通干线适当向周边市镇延伸，科学规划都市圈行政区域范围，合理设置各类城市建制和地域型建制。
创新模式
为了深化区域协作、提升管理效率、促进经济社会协调发展，有必要在都市圈推行城乡合治与扁平化管理模式。首先，积极推行都市圈行政区划城乡合治模式。着力推进市带县模式转向都市圈行政区划模式，注重以中心城市为核心、以圈层结构为特点，形成城市与区域有机结合的空间形态。创新市、市辖区、街道、镇等建制设置标准，在条件具备和时机成熟的情况下，有序推进地域型建制整体改设为城市行政建制。适应农业全产业链发展和一、二、三产业融合发展需要，实行城市建制与地域型建制按照都市圈发展需要合理布局。其次，稳妥推行都市圈行政区划扁平化管理模式。推进扁平式、宽幅度管理，最大限度提升管理效率，及时回应社会及市场需求，消除不同政区之间形成的体制壁垒。探索都市圈内实行省直管县市改革，提升区域统筹能力和水平。创新社区管理与服务，全面推行基层行政区划扁平化管理。
彰显功能
根据各圈层不同特点及功能要求，着眼突出行政区划功能作用，推进行政区划优化设置。按照都市圈专业化分工协作要求，加强中心城市产业高端化发展，夯实外围中小城市制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展，依据产业分工不同设置相应的行政建制，实现行政区域合理布局。加快推动中心城区集成创新、提升经济效益、增强高端服务功能，适度整合新老城区行政区域，有效解决老城区发展空间受限的问题。通过不同类型行政建制设置，促进中心城市与周边地区经济协作，实现各圈层错位发展。加强优化开发和重点开发地带的空间布局，打造特色产业集群，推进功能区与行政区融合发展。增强都市圈各圈层之间良性互动，推动中心城市非核心功能向周边城市建制和郊区有序疏解，努力提升中小城市吸纳中心城市产业转移的承接能力，构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的发展格局。
优化调整
着眼实现优质公共服务共治、共建、共享，协调推进中心城市和区域一体化发展，构建与都市圈基本公共服务、社会保障、社会治理相适应的行政区划体制。当市场机制难以有效发挥作用时，需要适度调整行政区划助推公共服务资源优化配置，从而提升居民群众的获得感与幸福感。本着有利公共服务均等化原则，统筹推进城乡行政建制调整，在平衡管理幅度的同时实现更大区域范围公共服务均等化。有时大型单项公共服务设施和机构也许会促使行政区划调整，如大型跨区域公共服务设施和服务中心的建立等，可能会导致行政建制或行政区划调整变更。但更多的情况下，随着城镇化发展和城市地区不断拓展，会陆续出现新的综合性社区或城区，需要逐步扩大原有行政区域范围或设置新的行政建制，以便向居民群众提供相应的公共服务，实行有效的社会治理。
加强规划
整合政府部门与社会相关方面的力量和资源，加强行政区划战略研究和规划编制，明确都市圈行政区划演变的基本走向和目标任务，为行政区划改革创新提供战略规划和方案。坚持以国家经济社会发展战略规划和国家主体功能区规划作为编制都市圈行政区划规划的重要依据，充分吸收“多规合一”试点示范经验与成果，注重与城市群规划、城市总体规划、土地利用规划、生态保护规划等有机衔接，保证都市圈行政区划规划既符合国家发展战略要求，又符合地方发展实际需要。坚持实事求是、分类指导，科学规划各类城市建制与地域型建制，为国家政权建设提供支撑，为地方经济布局提供依据，为居民群众生活提供便利。充分发挥行政区划规划引领作用，使之与永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界相适应，加强生态用地保护，着力打造绿色发展的现代化都市圈行政区划新格局。
（作者单位：湖北省民政厅）（中国社会报2019.05.13）
